安邦立法法修订的是政府执政改革

安邦：《立法法》修订的是政府执政改革

正在召开的十二届全国人大常委会第十二次会议审议了《立法法》修正案草案。据悉，草案在“税收法定”、地方立法权力、推进科学立法和民主立法等方面作出修改完善。其中，草案中对“地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务”的规范引发各方关注。这意味着，一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不再能单方面实施；因行政管理迫切需要的，可以先制定地方政府规章，实施满两年后应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。　　长期以来，一些涉及公民权利义务方面的民生事项，原本应该制定地方性法规，但却仅制定了地方政府规章。一些地方的限购、限行、限贷等行政手段对公民权利造成侵犯、僭越的事情时有发生，恣意减损公民的权利或增加其义务。以当前不少城市实施的汽车限行为例，从《民法》、《物权法》角度看，公民对汽车拥有所有权，也就是拥有对于汽车的占有、使用、收益和处分的权利。限行常态化后，汽车的使用权受到影响，这实际上已经使得全价购买的汽车在使用时被强制性“贬值”，构成了对公民财产权利的一种侵犯。草案通过后，这些实施超过两年的地方性规章或红头文件将面临法治的考验，若想继续实施则必须经本级人大立法程序，上升为地方性法规。而一些与上位法明显相抵触的地方性规章则须及时修改或废止。

作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一步，《立法法》修订将改变地方政府的懒政思维。在中国国情下，懒政在政府管理中普遍存在，除了限行，像北京出租车涨价、各地房地产限购限贷等问题，都是懒政的表现，反映出一些地方(以及中央政府)“头痛医头”的思维方式。为解决交通拥堵与停车难的问题，对汽车行驶一限了之，而不是从城市规划、公共交通布局这些根本角度出发。不过也难怪，在经济利益的驱动下，各地都在欠缺科学规划的情况下，先把地卖了、把城市建了起来。待到建成后发现涌现出一大批城市病，这个时候再调整已经来不及了，只能以简单粗暴的“治标不治本”的懒政，缓解眼前的困难。殊不知，这是在用一个错误掩盖另一个错误，到最后只会把事情搞得无比复杂，既解决不了问题，还会大幅削减社会福利。　　从这一角度观察，《立法法》修订的一个重要变化，乃是地方决策模式的根本性转变。原本是地方主官拍脑袋能定的事情，以后不行了，需要经本级人大立法程序，上升为地方性法规，才能得到执行。此举将限制“一把手”权力，降低决策速度，但能发动更多社会力量参与到决策中来，提高决策的科学性和民主性。对于那些急于“出政绩”的地方官员，《立法法》的修订是极为不利的，多方利益的参与、决策流程的拉长都将拖慢政策出台的节奏，甚至有可能出现想推推不动的局面。但对城市发展与公共利益来讲，这种“降速提质”却是十分有必要的，官员可以升迁调走，但在任上所做出的种种决策，其成本却需由地方与公众共同承担。　　不过，若要达到这样理想的效果，只是在法律文本方面修订《立法法》仍显不够，需要在政治实践中改革人大制度，增强各级人大的作用，切实发挥各级人大在立法中的主导权。在立法权和行政权的关系上，十八届四中全会决定强调人大主导立法，但在政治实践中，人大却往往充当着橡皮图章的角色，不仅难以起到主导作用，甚至在多数时候都只是政府的附庸，成为一线官员退休之后的养老。具体到人事安排上，多个省(市、县)的人大主任都由党委书记，也就是“一把手”兼任，相当于把人大监督的权力给削弱了，至少从人大角度来讲，很难在监督“一把手”方面起到实质性的作用。　　《立法法》修订表面看是在限制地方政府的权力，地方决策的模式将面临根本性转变。不过在根本上，这是对政府执政的方式进行改革，是个复杂的系统变革工程。

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